Brexit-Abkommen: Weiterhin enge EU-Polizeizusammenarbeit mit Großbritannien

Auch nach dem Brexit behält Großbritannien einen wichtigen Platz in der Sicherheitsarchitektur der Europäischen Union. Das Handels- und Kooperationsabkommen, das die EU-Kommission und die britische Regierung an Weihnachten vorgestellt hatten, bekräftigt die „Notwendigkeit einer engen Zusammenarbeit zwischen den nationalen Polizei- und Justizbehörden“. Als „Bereiche von beiderseitigem Interesse“ gelten darin die Strafverfolgung und justizielle Zusammenarbeit in Straf- und Zivilsachen.

Zur Bekämpfung und Verfolgung von grenzüberschreitender Kriminalität und Terrorismus dürfen britische Behörden weiterhin an wichtigen EU-Informationssystemen teilnehmen und auch mit Agenturen kooperieren. Jede der neuen Zusammenarbeitsformen ist an die Verpflichtung zur Einhaltung der Europäischen Menschenrechtskonvention gebunden. Der Europäische Gerichtshof kann hingegen nicht zur Überprüfung einzelner Maßnahmen angerufen werden.

Teilnahme an Prüm-Beschlüssen, ECRIS und PNR-System

Großbritannien behält das Privileg, über die Prümer Beschlüsse von 2008 Fahrzeugregisterdaten und biometrische Informationen in den EU-Mitgliedstaaten abfragen zu können. Zur Zeit sind diese auf DNA- und Fingerabdruckdaten beschränkt, die Ausweitung auf Gesichtsbilder ist aber in Vorbereitung. Die EU-Mitglieder und die Kommission planen außerdem die Einrichtung eines Systems zur Abfrage polizeilicher Ermittlungsakten. Dieses EPRIS könnte im Prüm-Rahmen eingerichtet werden, dann steht es auch britischen Behörden offen.

Das Vereinigte Königreich behält nach dem Brexit auch seinen Zugang zum Europäischen Strafregisterinformationssystem (ECRIS). Es enthält Informationen zu Verurteilungen, die von Staatsanwaltschaften und Gerichten EU-weit abgefragt werden können. Eine Sonderregelung verdoppelt die Frist, in der Ersuchen erledigt werden müssen, auf 20 Tage. Der britische Verbleib im ECRIS hat Symbolwirkung, denn bislang nehmen selbst die Schengen-assoziierten Staaten nicht daran teil.

Britische Behörden tauschen außerdem weiterhin Passagierdaten mit EU-Mitgliedstaaten aus. Die Kontaktstelle in London bleibt hierfür an das Netzwerk der Zentralstellen für EU-Fluggastdatensätze (PNR) angeschlossen. Großbritannien verpflichtet sich im Gegenzug, daraus erstellte Analysen mit den Agenturen Europol und Eurojust sowie den Strafverfolgungsbehörden der EU-Mitgliedsstaaten zu teilen.

Weiterhin „operative Zusammenarbeit“ mit Europol

Eine direkte Teilnahme an den Agenturen im Bereich Justiz und Inneres soll es laut dem Vertrag zufolge nicht mehr geben. Großbritannien muss die einschlägigen Datenbanken und Analyseprojekte bei Europol verlassen. Das Land gehört zu den HauptnutzerInnen von Europol-Diensten, deshalb wiegt der Ausstieg vermutlich schwer. Allerdings erhält die Regierung in London ein Zusatzabkommen, wie es die Schweiz und Norwegen als Drittstaaten mit Europol abgeschlossen haben.

Neben dem weiteren Austausch personenbezogener Daten regelt das Handels- und Kooperationsabkommen die Unterstützung bei einzelnen strafrechtlichen Ermittlungen sowie „operative Zusammenarbeit“. Die weitgehende Formulierung dürfte bedeuten, dass britische Behörden weiterhin an Gemeinsamen Ermittlungsgruppen mit anderen EU-Staaten teilnehmen dürfen. Zur Erleichterung der Zusammenarbeit entsendet das Vereinigte Königreich „einen oder mehrere“ VerbindungsbeamtInnen zu Europol.

Näheres regeln Arbeits- bzw. Verwaltungsvereinbarungen, die Europol mit den zuständigen Behörden des Vereinigten Königreichs abschließen soll. Dies betrifft auch den weiteren Austausch von Lageberichten, strategischen Analysen oder „Methoden der Verbrechensverhütung“, wie es im Handels- und Kooperationsabkommen vereinbart ist. Die Passage zielt vermutlich auf die Zusammenarbeit mit dem Zentrum für Terrorismusbekämpfung, das 2016 unter maßgeblicher Initiative britischer Behörden bei Europol eingerichtet wurde.

Austausch personenbezogener Daten mit Eurojust

Auch zu Eurojust, der Agentur der Europäischen Union für justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, entsendet die britische Regierung Verbindungspersonal, darunter BeamtInnen und eine StaatsanwältIn. Sie sollen die Zusammenarbeit bei der „Bekämpfung schwerer Verbrechen“ umsetzen. Für „Terrorismusfragen“ richtet das Vereinigte Königreich eine „Interne Anlaufstelle“ ein, an die Ersuchen und Mitteilungen gerichtet werden können. Nach Zustimmung der übrigen nationalen Mitglieder dürfen britische Behörden auch an „operativen Sitzungen“ teilnehmen. Auch der Austausch personenbezogener Daten bleibt erlaubt.

Die EU-Kommission und die Regierung in London richten außerdem einen „Sonderausschuss für Zusammenarbeit im Bereich der Strafverfolgung und Justiz“ ein, der unter anderem die Formen der Straftaten, in denen die Kooperation mit Europol und Eurojust erfolgt, erweitern kann.

Schließlich sieht das Abkommen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich eine Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Geldwäsche und der Finanzierung des Terrorismus vor. Der Text bleibt hierzu weitgehend unkonkret. So heißt es, dass die VertragspartnerInnen „relevante Informationen“ austauschen können, darunter etwa verdächtige Transaktionen oder Personendaten zu den Beteiligten. Britische Behörden bleiben hierfür an das Netzwerk zentraler Meldestellen angeschlossen, die für die Bekämpfung der Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung zuständig sind.

Kein Austausch von Haftbefehlen, aber Auslieferungsabkommen

Das Regelwerk des Europäischen Haftbefehls mit seinen Bestimmungen für Auslieferungsersuchen muss Großbritannien hingegen verlassen. Den Austausch von Haftbefehlen wollen die britischen Polizeibehörden deshalb über die engere Zusammenarbeit mit Interpol kompensieren. Allerdings nutzen die EU-Mitgliedstaaten über Interpol verteilte Haftbefehle in unterschiedlichem Umfang. Der Interpol-Kanal bietet auch keine Möglichkeit für eine Vereinfachung der anschließenden Auslieferung.

Das Handels- und Kooperationsabkommen enthält jedoch die gesonderte Vereinbarung für ein Auslieferungsabkommen, das dort als „schnelle Übergabe“ bezeichnet wird. Sie kann auf gesuchte Personen angewendet werden, wenn die vorgeworfenen Straftaten mit einer Freiheitsstrafe von mindestens 12 Monaten geahndet werden können. Der Brexit-Vertrag enthält hierfür ähnlich wie der Europäische Haftbefehl eine Liste von Straftaten, in denen eine Kooperation erfolgen kann.

Für die Auslieferung ist es in der Regel erforderlich, dass eine Straftat in den Rechtsordnungen beider beteiligter Länder vorliegt. Allerdings gibt es eine Reihe von Einschränkungen. Behörden von EU-Mitgliedstaaten können die Vollstreckung eines britischen Haftbefehls etwa wegen politischer Straftaten verweigern. Regierungen können sich auch weigern oder Bedingungen festlegen, wenn eigene Staatsangehörige ausgeliefert werden sollen.

Bye-bye, SIS II

Das größte Defizit für die Regierung in London ist wohl die verlorene Teilnahme am Schengener Informationssystem (SIS II). Das Land gehörte zu den hauptsächlichen NutzerInnen dieser größten europäischen Fahndungsdatenbank. 2019 hatten britische Behörden rund 37.000 Personenfahndungen und 4,5 Millionen Sachfahndungen im SIS gespeichert. Aus Großbritannien stammten auch viele verdeckte Artikel-36-Fahndungen, mit denen die Polizei und der Inlandsgeheimdienst die Bewegungen von Personen EU-weit nachvollziehen können.

Britische Polizei- und Grenzbehörden haben das System seit ihrem Anschluss 2015 missbräuchlich genutzt. Dies ergaben zwei Überprüfungen, die zu den „größeren Mängeln“ das Vorhalten einer „beträchtlichen Anzahl vollständiger oder teilweiser Kopien“ des SIS II zählen. Großbritannien verletzte auch das Prinzip der Gegenseitigkeit, indem etwa Auslieferungsersuchen aus Island, Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz nicht ausgeführt wurden. Die Länder sind als Schengen-Staaten ebenfalls an das SIS II angeschlossen. 

Stärkung der Geheimdienste

Anders als geplant erstreckt sich das Brexit-Abkommen nicht auf die Zusammenarbeit in den Bereichen Außenpolitik, äußere Sicherheit und Verteidigung. Jedoch behält Großbritannien den Zugang zu den Satellitenüberwachungs- und -verfolgungsdiensten der Europäischen Union, darunter dem Dienst „Copernicus“. Das Land bleibt außerdem an dem EU-Forschungsrahmenprogramm „Horizont Europa“ beteiligt.

Das Handels- und Kooperationsabkommen schreibt die Sicherheitskooperation mit Großbritannien also in zahlreichen wichtigen Bereichen fort. „Verluste“ wie der Ausstieg aus dem SIS II und Europol-Datenbanken stärken vermutlich die Geheimdienstzusammenarbeit. Dies betrifft den europäischen Zusammenschluss „Berner Club“ und seine „Counterterrorism Group“ (CTG), an dem der britische Inlandsdienst MI5 teilnimmt. Mit immer mehr Maßnahmen weitet die CTG ihre Kooperation im Bereich der Terrorismusbekämpfung mit Europol aus.

Schließlich bleibt das Vereinigte Königreich auch Mitglied der „Police Working Group on Terrorism“ (PWGT), in der sich polizeiliche Staatschutzabteilungen oder Geheimdienste aller EU-Mitgliedstaaten sowie aus Norwegen, Island und der Schweiz organisieren. Anders als es der Name suggeriert, befasst sich der informelle Zusammenschluss nach einer Aufgabenerweiterung auch mit „extremistischen Straftaten“.